Em entrevista ao ‘Nexo’, economista Bruno Peregrina Puga analisa problemas de gestão e permanências dessas falhas no atual modelo
VISTA DE PARTE DO RESERVATÓRIO DA CANTAREIRA EM NAZARÉ PAULISTA (SP), EM 28 DE JANEIRO DE 2015
Cerca de quatro anos após o início da crise hídrica que afetou o estado de São Paulo entre 2014 e 2016, o Sistema Cantareira entrou novamente em estado de alerta em 29 de julho de 2018, quando chegou a 39,9% de sua capacidade.
A quantidade de água armazenada é a mais baixa para o mês de julho desde 2015, quando o Estado enfrentava a crise hídrica.
Segundo as novas regras da operação, em vigor desde 2017, o sistema entra automaticamente na “faixa 3” de estado de alerta, quando o sistema fica abaixo de 40%. Para ser considerado normal, precisa chegar a 60%.
Na crise hídrica, que atingiu principalmente a Região Metropolitana de São Paulo, o Sistema Cantareira chegou ao volume morto, reservatório de emergência situado abaixo das comportas das represas, cuja água nunca havia sido utilizada para atender a população.
Também houve redução de pressão nas tubulações pela Sabesp, medida que deixou sem água moradores de municípios do interior e bairros mais afastados da capital.
Economista, Bruno Peregrina Puga investigou, em sua tese de doutorado pela Unicamp, como atores da governança dos recursos hídricos do estado de São Paulo lidaram com a crise.
“Com a possibilidade de maior ocorrência de eventos climáticos extremos, devido a intensificação das mudanças climáticas, temos que avaliar se temos capacidade adaptativa frente a tais eventos e quais são os gargalos que impedem que se atinja a segurança hídrica”, disse Puga ao Nexo.
Abaixo, o pesquisador explica alguns conceitos, as falhas de gestão que agravaram a crise, os gargalos do aprendizado a partir dela e analisa o cenário atual.
O que é governança hídrica?
BRUNO PEREGRINA PUGA A governança hídrica é a forma como a sociedade toma decisões e realiza ações referentes aos recursos hídricos. Vai muito além da ideia de que o Estado é o único responsável pela gestão dos recursos hídricos.
No Brasil, saímos de um modelo que tinha o Estado como o ator central de decisão (muitas vezes único) para um modelo multinível, envolvendo um conjunto de atores e organizações em diversas escalas de atuação (local, regional, nacional e internacional), com atores públicos, privados e sociedade civil.
Esse novo modelo traz uma complexidade maior na coordenação dos interesses difusos, principalmente pelas características do recurso, presente em quase todos os setores econômicos e vital para o bom funcionamento da sociedade.
Resumidamente, como funciona a gestão de recursos hídricos do estado de São Paulo? Quem ela envolve?
BRUNO PEREGRINA PUGA São Paulo foi o estado pioneiro na descentralização da gestão dos recursos hídricos na década de 1990, posteriormente ganhando escala nacional com a promulgação da Lei 9.433/97, que estabelece o Plano Nacional dos Recursos Hídricos.
Basicamente, com a descentralização feita a partir da Lei das Águas, todas as decisões no tocante a recursos hídricos dentro da bacia são tomadas pelos comitês de bacias, instituições deliberativas que têm como objetivo essa gestão.
Participam dele tanto os órgãos estaduais, as empresas de saneamento, as prefeituras, a sociedade civil e as empresas, que são os usuários. Cada bacia tem o comitê e a agência de bacias, que é o braço executivo do comitê.
O principal instrumento da bacia é o plano de bacias. Nele, determina-se como os recursos vão ser distribuídos, que ações vão ser priorizadas ou não e que instrumentos vão ser utilizados para esse objetivo.
Os principais são a cobrança pelo uso da água, a outorga, que é o direito que o Estado brasileiro dá para as pessoas utilizarem a água e o enquadramento dos recursos hídricos em classes, de acordo com o uso.
No caso por exemplo de São Paulo, como tem várias transferências de bacia, ficou um pouco conturbado. O [Sistema] Cantareira está na bacia do Rio Piracicaba. Mas grande parte da água do Cantareira vai, em uma transferência, para abastecer a bacia do Alto Tietê. Isso envolve uma outra complexidade.
No nível estadual, há a Secretaria de Recursos Hídricos como planejador. Ela faz o Plano Estadual de Recursos Hídricos, que reúne todos os planos de bacia, consolida e faz um direcionamento estadual. E o Conselho de Recursos Hídricos, que atua com a gestão de conflitos, dúvidas e posicionamentos, o Departamento de Águas e Energia Elétrica (DAEE), as agências reguladoras e a Sabesp.
No nível federal, destaca-se a Agência Nacional de Águas (ANA) e o Conselho Nacional de Recursos Hídricos. A ANA deveria ser uma agência reguladora mas não é, é uma agência ligada ao Ministério do Meio Ambiente. Diferente de outras agências, como a Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), por exemplo, a ANA não consegue cobrar multa sobre as empresas.
O estado de São Paulo não tem uma agência reguladora de recursos hídricos. Há a Arsesp, que é a agência reguladora dos serviços de saneamento e energia elétrica, mas ela regula apenas a tarifa.
Se alguns rios não fossem de domínio federal, o estado de São Paulo poderia fazer qualquer coisa no Sistema Cantareira, e ninguém poderia falar nada.
Como o governo do estado de São Paulo lidou com a crise hídrica?
BRUNO PEREGRINA PUGA Infelizmente, o estado demorou demais para reconhecer a existência da crise e, em um primeiro momento, subestimou a gravidade da mesma. A falta de chuvas no período chuvoso não conseguiu recuperar os sistemas produtores, gerando uma grande incerteza na população.
Planejamento até existiu. Faltou execução para reduzir a dependência excessiva da região na transferência de outras bacias, bem como medidas de recuperação da qualidade das águas em São Paulo
A crise ocorreu em um momento político conturbado, e as eleições serviram como cortina de fumaça, adicionando uma camada de complexidade maior ao processo político. O TCE [Tribunal de Contas do Estado] considerou o estado de São Paulo o grande culpado pela crise, dizendo que houve falta de planejamento.
No entanto, o planejamento até existiu, como pode ser visto no Plano Diretor de Abastecimento de Água da Região Metropolitana de São Paulo. O que faltou foi execução para reduzir a dependência excessiva da região na transferência de outras bacias, bem como medidas de recuperação da qualidade das águas em São Paulo.
Excetuando os eventos climáticos, quais problemas de gestão identificados na sua pesquisa explicam as proporções da crise enfrentada de 2013 a 2015?
BRUNO PEREGRINA PUGA Mais do que uma crise hídrica causada pela falta de quantidade adequada de água, temos uma crise duradoura na qualidade dos recursos hídricos. Há o descaso histórico de São Paulo com seus rios, córregos e represas.
É uma situação paradoxal ter a cidade cortada por rios que não podem ser aproveitados devido à péssima qualidade e contaminação elevada.
Enquanto faltava água na torneira para a população na periferia, a represa Billings estava cheia e partes da cidade sofrendo com enchentes. Há um deficit histórico de investimentos na área de saneamento e deveríamos investir mais na recuperação dos mananciais.
Esses problemas foram sanados desde então?
BRUNO PEREGRINA PUGA As principais medidas para enfrentar a crise foram concentradas do lado da oferta hídrica, com ampliação da interligação de sistemas produtores, o que dá maior flexibilidade para a Sabesp, e novas transferências de outras bacias, que são medidas mais controversas.
A experiência em outros países demonstra que, com a impossibilidade de ampliar a oferta de água sem causar muitos conflitos e impactos, as soluções que buscam otimizar a demanda por água (ecoeficiência, redução no consumo, utilização de água de reuso etc.) precisam ganhar mais destaque na agenda dos gestores e políticos.
As perdas nos sistemas de distribuição ainda são muito elevadas, necessitando investimentos para atualização da rede e melhor uso do recurso.
O que é segurança hídrica?
BRUNO PEREGRINA PUGA Segurança hídrica é um conceito que busca garantir a disponibilidade hídrica na quantidade e qualidade adequadas para as diversas atividades socioeconômicas.
Ao mesmo tempo, busca compatibilizar as diversas demandas por água com a oferta ao longo do tempo, levando em consideração as variações sazonais climáticas e a gestão adequada dos riscos dos eventos extremos (como secas e enchentes).
Os estados brasileiros a possuem?
BRUNO PEREGRINA PUGA Infelizmente, os dados demonstram que estamos longe de atingir esse estado. A distribuição da disponibilidade hídrica brasileira é muito desigual, onde grande parte dos recursos [hídricos estão] concentrados na região Norte, onde vive pequena parte da população brasileira.
A situação da Região Metropolitana de São Paulo ainda é dramática, com uma enorme concentração populacional em região de cabeceiras.
Dados recentes do IBGE demonstram que, de 2013 a 2017, 2.706 municípios sofreram com secas (48,6% do total) e 1.729 com enchentes (31% do total), segundo dados da pesquisa Perfil dos Municípios Brasileiros (MUNIC), divulgada pelo IBGE em 2018.
Tendo em vista um contexto de agravamento da ocorrência de eventos extremos, o governo federal lançou recentemente o Plano Nacional de Segurança Hídrica (PNHS) que deve nortear melhor a implementação de sistemas mais robustos.
A cidade de São Paulo também aprovou recentemente uma legislação criando uma política municipal de segurança hídrica, buscando aumentar o protagonismo do município na gestão hídrica.
Como a crise hídrica paulista poderia ter contribuído para que o estado alcançasse a segurança hídrica?
BRUNO PEREGRINA PUGA Crises podem abrir uma janela de oportunidade para mudanças mais estruturais, ao reunir condições favoráveis que muitas vezes demandariam um período maior de aglutinação de forças.
Diversos atores, organizações e movimentos tentaram colocar suas prioridades neste momento, mas o estado se mostrou bastante impermeável a tais mudanças e utilizou de todo seu poder e prestígio político para seguir com sua estratégia.
Precisamos de uma nova cultura de relacionamento com a água, priorizando investimentos em saneamento, recuperação de matas ciliares e ocupação do solo que possam garantir um melhor aproveitamento das águas locais.
A estratégia de busca de novas fontes de água em bacias cada vez mais distantes já não se mostra mais adequada, gerando conflitos e desequilíbrios ecológicos que são minimizados por seus proponentes.
Quais foram os problemas desse aprendizado institucional?
BRUNO PEREGRINA PUGA O estado [de São Paulo] demonstrou um centralismo excessivo na tomada de decisão, o que favoreceu um isolamento tecnocrático: decisões tomadas em gabinete fechado, sem respaldo nem legitimidade. A ausência de planos de emergência demonstrou que não sabemos lidar com eventos desta magnitude e não há diretrizes claras sobre quem deve fazer o quê em determinadas situações.
O acesso à informação e a transparência da burocracia estatal demonstraram que ainda precisamos avançar muito nos mecanismos de controle social e participação popular. Além disso, necessitamos de maior cooperação entre as regiões metropolitanas, com um planejamento estratégico em comum e que priorize a sustentabilidade no longo prazo.
Há poucos dias, o pré-candidato à presidência e então governador Geraldo Alckmin afirmou não ter havido racionamento durante a crise. Há relação entre essa postura da administração e a possibilidade de que voltemos a enfrentar uma crise em 2018?
BRUNO PEREGRINA PUGA A redução da pressão da rede foi uma das principais medidas que a Sabesp utilizou durante a crise. Como toda medida, possui prós e contras, causando transtornos para a população mais periférica. Muitos viram essa medida como um racionamento velado, uma vez que a criticidade da situação demorou a ser reconhecida.
A situação atual desperta atenção, uma vez que o Sistema Cantareira está em estado de alerta (com menos de 40% da capacidade). A diferença é que hoje o sistema possui maior flexibilidade de operação entre os sistemas e ainda conta com a possibilidade da transferência de um volume oriundo do Rio Paraíba do Sul e o Cantareira.
Será o primeiro teste com as novas regras operativas dentro desse arranjo e devemos acompanhar atentos a atuação dos órgãos gestores.
