Alceu de Castro Galvão Júnior* e Frederico Araujo Turolla**
* Doutor em Saúde Pública, regulador da ARCE-Ceará,
** Doutor em Economia, professor da ESPM e FGV, sócio da Pezco.
Passados pouco mais de dois anos da promulgação da lei nacional de diretrizes para o saneamento básico, o setor ainda encontra importantes dificuldades na adaptação ao novo ambiente institucional. A Lei no 11.445/2007 causou grande expectativa, visto que há mais de vinte anos o país não dispunha de uma política setorial, e cuja ausência influenciou nos baixos níveis de atendimento e na qualidade dos serviços.
A lei trouxe novas obrigações para titulares e prestadores dos serviços. A regulação é uma das principais, sendo considerada condição para validade dos contratos. O avanço da regulação, entretanto, acontece a um ritmo inferior ao desejável. A proporção dos municípios brasileiros em que o saneamento esteve sujeito à regulação passou de 13% antes da lei para os atuais 16%. Estados importantes ainda não possuem agências reguladoras, como Minas Gerais e Paraná.
Há vários entraves para a constituição e operação das agências reguladoras. O primeiro é de natureza financeira. Como sendo uma atividade complexa e custosa, a maioria dos municípios não tem condição de criar seu próprio ente regulador. O financiamento direto pelo município não é uma alternativa desejável, pois compromete a independência por tornar a entidade reguladora dependente das verbas do Executivo. O segundo é de natureza política. O papel das agências é pouco compreendido pelos atores políticos e pela opinião pública em geral. Evidência recente ocorreu tanto nas agências municipais, onde os prefeitos eleitos procuraram intervir nos mandatos dos dirigentes e na concepção de várias agências municipais, quanto no âmbito federal com o contingenciamento dos recursos das agências. O Projeto de Lei no 3.337/04 poderia, com modificações importantes, oferecer incentivo à constituição das agências subnacionais, porém essa discussão caminha lentamente no Congresso.
Ademais, há escassez de capital humano especializado. O país dispõe de competência no campo da engenharia sanitária, mas não possui quadros preparados na área institucional e econômica em temas regulatórios, em quantidade suficiente para o grande número de reguladores locais e regionais que são requeridos pela lei. Mesmo agregando a função regulatória em entidades estaduais, há falta de quadros.
Há, também, dificuldades com o suporte institucional. Como exemplo, uma importante iniciativa voltada para o fortalecimento institucional do setor, o Programa de Modernização do Setor de Saneamento (PMSS), vem ao longo dos últimos anos sendo fragilizado, e de fato, contribui limitadamente para o avanço da função regulatória. Com efeito, o PMSS poderia assumir um papel mais importante na oferta de orientação, assessoramento e capacitação aos entes federados e reguladores na área institucional.
Considerando os prazos para constituição dos entes reguladores, há ainda risco não desprezível de que agências reguladoras sejam criadas a toque de caixa, visando aos financiamentos disponíveis que exigem a conformidade com os princípios da lei.
Os desafios apontados estão, em parte relacionados ao tempo de existência da regulação no Brasil, e certamente advêm do limitado de conhecimento sobre o tema. Há, entretanto, na pauta setorial, um risco iminente de grande retrocesso, a partir da iniciativa do Governo Federal de regulamentar a lei 11.445 através de um Decreto que reverte os avanços recentes.
Na proposta do Decreto, há possibilidade do exercício de funções reguladoras, como revisão de tarifas e normatização, por órgãos colegiados municipais, o que causaria risco de desvirtuamento do caráter técnico das decisões. Além disso, a proposta contempla a regulação por órgão da administração direta do titular, possibilidade esta que fere frontalmente os princípios regulatórios de independência, autonomia e tecnicidade, previstos na lei.
Nestes tempos em que a água tem se tornado cada vez mais escassa, cumpre pensar nos avanços que poderiam contribuir de maneira fundamental a preservação deste bem tão precioso. A regulação é o principal instrumento de indução à redução de perdas nos sistemas de abastecimento, melhoria da qualidade dos serviços prestados, modicidade tarifária, e de incentivo à universalização. Entretanto, caso não sejam tomadas medidas efetivas em favor da regulação setorial, mais uma vez o país estará desperdiçando uma oportunidade de melhoria de um serviço que é também essencial para a cidadania.
