Resumo
A gestão dos recursos hídricos envolve uma enorme coordenação entre diversos atores e níveis institucionais. Os problemas que afetam a provisão e a qualidade dos recursos hídricos são difusos e envolvem distintos interesses e visões sobre a melhor forma de alocação do recurso. A política ambiental evoluiu de uma forma centralizadora, desempenhada principalmente pelos Estados, para a inclusão de diversas escalas institucionais e atores sociais, objetivando uma descentralização da gestão ao nível da bacia hidrográfica. A reforma hídrica brasileira completou duas décadas com avanços, mas também com problemas estruturais que impedem uma gestão mais efetiva. Eventos climáticos extremos, como secas e enchentes, colocam em cheque os sistemas de governança hídricos, testando seus limites e gargalos. Quando tais eventos resultam na ocorrência de crises hídricas, podem também revelar as falhas institucionais para lidar efetivamente com os novos desafios colocados pelas mudanças climáticas. O objetivo geral desta tese é compreender como os atores, instituições hídricas e sistemas de governança lidaram com uma crise hídrica alavancada por um evento climático extremo de seca na Região Metropolitana de São Paulo (RMS) entre 2013 e 2015. Ao utilizar uma abordagem institucional, esta tese foca em três aspectos principais da governança hídrica: a distribuição de poder, capacidade adaptativa e capacidade de mudança institucional através da aprendizagem política.
Introdução
Apesar da ocorrência de períodos de seca em algumas regiões não ser um fenômeno desconhecido, diversas regiões do planeta têm enfrentando nos últimos anos um de seus períodos climáticos mais imprevisíveis. Entre 1997 e 2012, a Austrália sofreu com uma seca persistente denominada “seca do milênio” (Cooper e Crase, 2016). A Califórnia, um dos estados mais populosos dos EUA e responsável por grande parte da produção agrícola nacional, tem um longo histórico de enfrentamento de secas (Peel e Choy, 2014). No entanto, o aumento na ocorrência de eventos climáticos extremos, e cada vez mais impactantes, têm forçado cada vez mais gestores, técnicos e políticos a fornecerem soluções e respostas mais eficazes. Cientistas de diversas áreas têm apontado a ocorrência de fenômenos climáticos, como La Niña e El Niño, para explicar em parte os efeitos das mudanças abruptas nos padrões históricos (Loon et al., 2016). Invernos mais severos no hemisfério norte, verões mais secos e quentes nos países tropicais e temperaturas recordes em ambos os polos têm lançado luz sobre os efeitos presentes e futuros das mudanças climáticas. Além da questão climática, esforços têm sido direcionados a responsabilidade dos governos em enfrentar tais mudanças e novas formas de governança dos recursos hídricos colocam proeminência no papel de diversos atores dentro destas arenas de ação.
A maior ocorrência de eventos climáticos extremos, como enchentes e secas, tem colocado à prova a capacidade dos gestores em lidar com os impactos econômicos, sociais e ambientais destes eventos em um ambiente cada vez mais complexo. Grandes conglomerados urbanos ainda têm dado enfoque às soluções oriundas da grande engenharia para tentar regularizar a oferta de água, seguindo as prescrições de políticas que já demonstram sinais de esgotamento (Bakker, 2000). O conhecimento acumulado sobre os possíveis limites locais e globais dos sistemas socioecológicos complexos tem demonstrado que certas partes do globo enfrentarão cada vez mais eventos extremos. Cientistas mais céticos afirmam que talvez já se atingiu algum ponto limite, onde não será mais possível lidar com as questões climáticas de uma forma linear e previsível(Hill e Nathan, 2013). Sendo assim, faz-se necessário desenvolver métodos e práticas de gestão que sejam capazes de lidar com a incerteza proveniente de tais sistemas complexos de uma forma mais adaptativa, aumentando a resiliência de tais sistemas (Folke et al., 2005; Olsson, Folke e Hughes, 2008).
Problemas relacionados à governança dos recursos hídricos podem ser vistos como wicked problems1 , no qual as decisões são tomadas em um cenário de profundas incertezas (Lach, Rayner e Ingram, 2005). Potencialmente os impactos das mudanças climáticas afetarão não apenas a infraestrutura hídrica, mas também as instituições que a regulam (agências governamentais, comitês de bacias e usuários). O estudo e análise da governança dos recursos hídricos busca olhar as amplas categorias de regras, normas, frameworks de política, dentro das quais as instituições operam. As instituições e seus arcabouços institucionais precisam responder através de mudanças e inovações, mas também necessitam um grau maior de adaptabilidade para gerenciar a incerteza fundamental das mudanças climáticas (Hill e Nathan, 2013).
Muito além da visão tradicional de que a gestão da água é apenas uma questão técnica ou natural, hoje grande ênfase é dada às questões relacionadas à governança. A governança dos recursos hídricos não é uma tarefa simples, especialmente em grandes conglomerados urbanos e regiões com baixa disponibilidade hídrica. Uma boa governança envolve a reunião de conhecimento a partir de fontes variadas em novas práticas, com a incorporação de diversos atores e redes. No caso de sistemas sócio ecológicos complexos, novos conhecimentos, práticas e entendimentos sobre o processo e variáveis dentro dinâmica dos ecossistemas complexos são necessários, com o objetivo de sustentar a resiliência de modo a responder às mudanças bruscas e imprevisíveis. É necessário o desenvolvimento de uma “governance that accounts for uncertainty, rather than seeking further technological means to constrain it” (Cosens e Williams, 2012, p. 1).
A crise hídrica que a Região Metropolitana de São Paulo enfrentou entre 2013 e 2015 pode ser vista sob diversos prismas. Os meteorologistas a investigaram como um evento climático extremamente raro, discutindo sua previsibilidade e estacionariedade. Os economistas geralmente olham sob a ótica da eficiência, regulação, de investimentos em capital e infraestrutura e da privatização/reestatização das empresas de água (a depender do viés ideológico). Os cientistas sociais a observaram mais através do processo político e relações de poder. Outros apontam os processos de descentralização e mudanças no modelo de gestão dos recursos hídricos, como a privatização de empresas do setor de saneamento, como fatores centrais que explicam a insegurança hídrica e o descaso com questões relacionados ao saneamento. Pesquisadores ligados às ciências naturais e ecologia destacam a deterioração de características biofísicas e ecológicas dos sistemas naturais na provisão da água. Urbanistas podem analisar a partir dos movimentos de ocupação desenfreado do solo e processos descontrolados de urbanização e concentração territorial. Bakker (2000), por exemplo, sustenta a tese de que, em alguns casos, as crises de abastecimento causadas por eventos extremos são produtos do próprio modo de governança dos recursos hídricos, em uma relação entre ideologia, gestão da água, produção da natureza e regulação ambiental (Bakker, 2000). Em suma, definir o escopo da análise se configura como um primeiro desafio dada a complexidade da questão. Ao adotar uma abordagem holística e baseada em um pluralismo metodológico, busca-se analisar a complexidade da governança dos recursos hídricos de uma forma distinta da adotada na teoria econômica tradicional.
Crises são importantes testes de resistência dos sistemas de governança de qualquer área, colocando à prova a capacidade adaptativa de seus componentes, testando seus limites e demonstrando seus gargalos, por vezes desconhecidos durante períodos de estabilidade (Bakker, 2000; Fullerton, 2009). Quando relacionados aos recursos hídricos, podem provocar crises hídricas persistentes, demonstrando falhas institucionais e de infraestrutura em lidar com os novos desafios colocados pelas mudanças climáticas. Eventos extremos podem revelar mais informações do que períodos de estabilidade pois ativam atores distintos e outros mecanismos. Configurase, portanto, como cenário ideal para entender as causas primárias de um determinado problema e suas consequências (Flyberg, 2010).
Do ponto de vista político, crises podem ser enquadradas de diversas formas. Muitos atores, coalizões e tomadores de decisão concentram seus esforços para colocar suas agendas em evidência. No entanto, como demonstrado por Kindgon (1984), apenas em determinadas situações há a confluência das variáveis necessárias para a criação de uma janela de oportunidade para a modificação política. Crises e eventos isolados raramente colocam determinada agenda em evidência por si só, mas podem criar uma atmosfera favorável quando persistem por longos períodos. Em sistemas e ambientes complexos, como sistemas socioecológicos, podem promover um momentum para mudança institucional e política que não seria possível atingir durante períodos normais ou de estabilidade. No caso da presente tese, entender como a crise hídrica foi enquadrada pelos stakeholders é crucial para entender as soluções e o caminhos propostos (pathways), uma vez que os atores analisam e circunscrevem as soluções aos problemas baseadas em seus modelos mentais, ideologias e credos (Leach, Scoones e Stirling, 2010; Wise et al., 2014). Os atores podem enquadrar determinado assunto para advogar em prol de determinadas soluções e caminhos, limitando as opções disponíveis. Através dos processos políticos, atores usam seu poder para selecionar que aspectos do problema focar e quais devem ser deixados de lado. Portanto, como cada problema é definido, enquadrado e representado pode afetar os resultados de políticas (Lemos, 1998).
Sendo assim, a questão geral que esta tese busca responder é se a atual governança hídrica brasileira é capaz de garantir a segurança hídrica frente aos eventos climáticos extremos? Como hipótese de trabalho, afirma-se que somente com uma governança policêntrica pode-se vislumbrar o atingimento da capacidade adaptativa do sistema e garantia da segurança hídrica. Para tanto, analisaremos a crise hídrica vivenciada pela Região Metropolitana de São Paulo (RMSP) como estudo de caso longitudinal. De forma análoga, deve-se compreender se os processos de descentralização e arranjos institucionais vigentes são realmente efetivos na gestão dos recursos hídricos perante tal cenário. A análise em um momento pós-crise de abastecimento urbano em algumas das bacias selecionadas auxiliou a revelar conflitos e gargalos que estavam escondidos ou eram desconhecidos de seus gestores e stakeholders.
Mais do que resultado exclusivamente circunstancial de um evento climático extremo, as evidências demonstram que a “crise hídrica” enfrentada por São Paulo é resultante de um conjunto de falhas de governança dos recursos hídricos, onde os processos de descentralização da gestão dos recursos hídricos não foram capazes de aumentar a capacidade adaptativa dos recursos hídricos e contribuem de forma sistemática para um processo contínuo de produção de escassez. Nesse sentido, ao analisar a forma como as diferentes formas de poder estão configuradas, lança-se luz sobre um tema que é muito citado, mas pouco explorado, na literatura sobre descentralização e governança hídrica. Desta forma caracteriza-se este processo não como uma crise hídrica isolada e imprevisível, mas como uma crise de abastecimento urbano resultante do conflito entre usos distintos de água, que teve como gatilho um período de escassez de chuvas. Portanto, a crise nos recursos hídricos brasileiros é uma situação permanente, refletida na escassez hídrica relativa e dos problemas ainda persistentes, seja por questões qualitativas e quantitativas, seja pela questão de distribuição desigual dos recursos hídricos no território brasileiro. Quando adicionamos uma camada a mais de complexidade neste cenário, como as mudanças climáticas e a não-estacionariedade dos padrões climáticos do passado, é importante compreender como os sistemas de governança respondem a estes processos disruptivos.
Do ponto de vista institucional e político, buscou-se compreender se houve mudanças significativas na forma de gerir os recursos hídricos posteriormente a esta crise. Caso positivo, que tipo de mudanças institucionais ocorreram e quais atores bloquearam ou facilitaram essa mudança institucional. O levantamento de como estes atores se organizaram e que tipos de estratégias e recursos utilizaram e as narrativas que utilizaram nos ajuda a entender como a agenda foi moldada para o enfrentamento deste processo.
A tese está dividida em cinco capítulos, além desta introdução que apresenta brevemente os procedimentos metodológicos utilizados na tese. O segundo capítulo, Recursos hídricos e suas múltiplas dimensões, faz uma caracterização dos recursos hídricos de uma forma holística. Elaborar uma análise que não leve em consideração a complexidade inerente na gestão dos recursos hídricos e suas diversas implicações (ecológicas, econômicas e institucionais), reduziria o poder explicativo desta tese. Ao adentrar em terrenos que não são habituados por economistas, nos deparamos com a complexidade e o caráter multi-escalar da água que uma análise apenas econômica talvez não fosse suficiente. O terceiro capítulo, ao analisar a evolução do modo em que os recursos hídricos têm sido gerenciados ao longo do tempo, busca demonstrar o estado da arte da literatura científica e as implicações dos frameworks e teorias no processo de tomada de decisão e como tais processos resultam (ou não) em uma mudança institucional na governança dos recursos hídricos. No quarto capítulo, buscouse sintetizar quais são os elementos necessários para o desenvolvimento de uma governança dos recursos hídricos adaptativa, colocando grande ênfase no conceito de governança policêntrica. No quinto capitulo apresenta-se o arcabouço institucional e marco regulatório da governança dos recursos hídricos no Brasil. Ao demonstrar a evolução institucional desta governança, busca-se lançar luz frente aos limites e gargalos apresentados em períodos de crise. No sexto capitulo adentra-se no ponto focal de análise desta tese, apresentando os antecedentes desta crise, seus atores e as respostas dos sistemas de governança frente a este evento. Sob uma perspectiva institucional mais inclinada para a análise política (policy analyisis), foca-se em três eixos centrais para explicar a crise hídrica: i) a disputa ao redor da “narrativa da crise”; ii) as assimetrias de poder entre os atores na atual governança como elementos disruptivos da governança policêntrica; iii) a relação entre os princípios de uma governança sistêmica e a capacidade adaptativa no caso dos recursos hídricos de São Paulo.
Autor: Bruno Peregrina Puga.
