Resumo
Esse artigo trata do processo de implementação da gestão de recursos hídricos por comitês de bacias hidrográficas, identificando fatores que interferem nesse processo. O estudo baseia-se nos pilares fundamentais sobre os quais se assenta esta gestão, que são a integração, a descentralização e a participação, utilizando, como indicadores de análise da sua efetividade, fatores técnicos, políticos e financeiros. A estratégia de investigação escolhida foi a de estudo de múltiplos casos. Os procedimentos metodológicos consistiram, inicialmente, na seleção dos casos e o levantamento dos dados primários ocorreu mediante observação direta, na participação em eventos e encontros da área observando e analisando os temas das discussões realizadas e na participação em reuniões de comitês de bacias. A pesquisa foi realizada em quatorze comitês de bacias de domínio estadual existentes nos estados do nordeste do Brasil. Os resultados mostram que o modelo foi idealizado para funcionar de forma autônoma, mas os comitês ainda não adquiriram esta autonomia. São os recursos oriundos da cobrança pelo uso da água que lhes darão condições para que eles se desenvolvam sem depender dos governos dos estados, nem financeiramente, nem politicamente. Entretanto, como a cobrança pelo uso da água é condição indispensável para a sustentabilidade financeira e, em consequência, autonomia, e como esta cobrança ainda não foi instituída nesses comitês, esta autonomia fica impossível de ser exercida.
Introdução
A crise ambiental é uma realidade. E a água, elemento indispensável para a vida dos seres humanos, está no foco do embate entre o modelo de produção capitalista, que pressupõe o uso indiscriminado dos recursos (MÉZAROS, 2002), e a natureza, cuja condição é finita. Frente a isso, o neoliberalismo se estabeleceu nos últimos anos como uma política de desenvolvimento que exerce forte influência no capitalismo mundial e pressupõe a diminuição do papel Estado e a transferência dos ativos e serviços públicos para o setor privado, principalmente para as empresas transnacionais, impondo desafios emergentes aos países detentores de recursos que são atrativos ao capital, como a água e o saneamento, para exemplificar. Castro (2007) adverte que os processos de privatização da água na América Latina foram motivados e capitaneados pelas políticas neoliberais e menosprezam o processo histórico de universalização dos serviços de água na Europa através da ação decisiva do Estado.
Á água é um bem comum e inalienável. Contudo, dotada de valor econômico, passa a ter uma importância significativa como insumo produtivo na acumulação capitalista, passa a ter um valor de troca, como uma mercadoria (SANTOS, 2002; SANTOS, MORAES; ROSSI, 2013; FLORES; MISOCZKY, 2015), que pode ser transacionada em um mercado e a ser alvo de disputas em todo o globo. O Estado é o seu guardião universal, seu fiador perante toda a sociedade, seu regulador natural (RIO; MOURA; SALES, 2004) e a forma como gerencia a água também está em crise, pois a poluição e degradação avançam e nem toda população tem acesso à água potável e saneamento, como minimamente se espera.
O Estado tem por desafio estabelecer um modelo de governança que pressuponha garantir investimentos necessários para a preservação e a universalização da água, o envolvimento da sociedade no processo de cogestão, evitar a apropriação por agentes econômicos nacionais e estrangeiros de forma exclusiva e garantir os usos múltiplos da água. Diante desses desafios, nada modestos, e frente ao desafio de conciliar esta agenda de um projeto participativo e democratizante na gestão dos recursos hídricos no contexto neoliberal, o que Dagnino (2004) denomina como a Confluência Perversa, o Estado precisa contemplar uma gestão que garanta os investimentos necessários para a preservação da água para as gerações futuras e estabelecer resistência ao processo de privatização que se criva como solução mais eficiente.
Já a condição subalterna em que os países periféricos estão diante do capitalismo mundial e a consequente influência que agentes internacionais como o Banco Mundial, FMI e ONU exercem em suas políticas, afetam diretamente a adoção de modelos de governança que estão alinhados com essas entidades. Emergem modelos que preconizam a utilização de instrumentos econômicos como forma de regulação (FLORES, 2006, MARTINS, 2013).
Para Martins (2013), os instrumentos econômicos mais utilizados mundialmente estariam alinhados com a perspectiva de criação de um mercado de água e a valorização da água através da imposição da cobrança. O autor complementa que a ideia de mercado de água estaria assentada na base da teoria neoclássica do marginalismo na qual dentro de um livre mercado um bem escasso se autorregula.
Já a cobrança, seria um instrumento econômico que permitiria atribuir aos usuários e poluidores as responsabilidades pelas externalidades e impactos danosos que suas atividades provocariam na utilização da água (DINAR, 2000). A adoção da cobrança pelo uso dos recursos hídricos é com base no princípio do poluidor-pagador (SILVA; PRUSKI, 2000; SANTOS, 2002).
Cabe salientar que a adoção de um instrumento de cobrança pressupõe a incapacidade do Estado em estabelecer um controle eficiente e a suposição que um modelo econômico seria mais eficaz na gestão das águas (SANTOS; MORAES; ROSSI, 2013). Os recursos provenientes desse mecanismo atrairam a defesa de alguns ambientalistas (MARTINS, 2013; SANTOS; MORAES; ROSSI, 2013) na perspectiva de que a cobrança permitiria um uso racional da água (PORTO; PORTO, 2008; SILVA; PRUSKI, 2000) e a alocação de recursos para preservação das bacias (MARTINS, 2013).
O modelo brasileiro de gestão das águas é inspirado no modelo francês e pressupõe a gestão descentralizada, participativa e integrada (CAMPOS; FRACALANZA, 2010; SANTOS; MORAES; ROSSI, 2013), um avanço em relação ao modelo que privilegiava o setor elétrico e que vigorou por muito tempo no país. E como instrumento econômico utiliza a cobrança. Tal modelo está expresso na Lei nº 9.433/97, denominada de Lei das Águas, a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) que confere poder de gestão a grupos ligados a cada uma das principais bacias hidrográficas do país, criando os Comitês de Bacias Hidrográficas.
A análise em relação ao modelo de governança das águas no Brasil pressupõe, minimamente, três perspectivas: A primeira seria uma análise que questiona os fatores políticos, econômicos e sociais que envolvem a implementação do modelo de governança da forma como foi estabelecido na Lei das Águas, uma análise ex ante. Tal análise, que pode ser feita com base na abordagem teórica de autores como Karl Marx, István Mészáros, Hannah Arendt, David Harvey, Esteban Castro, Joachim Hirsch, permitiria o entendimento da relação complexa entre Estado, Sociedade e Natureza, e, de forma complementar, a discussão sobre a apropriação capitalista da água, da água como mercadoria, feitas por Santos (2002); Flores (2006); Santos, Moraes e Rossi (2013); Flores e Misoczky (2015) e da regulação de bens Coase (1991), Ostrom (2008), Hardin (1968) e Olson (1971).
A segunda perspectiva é uma análise crítica que questiona o atual modelo vigente quanto à sua capacidade de garantir o protagonismo do Estado na gestão das águas e a coparticipação da sociedade civil para universalizar o acesso da água, garantir os recursos necessários para a preservação da bacia e evitar a institucionalização de um mercado de águas como um modelo de regulação (SANTOS, 2002; MARTINS, 2003; DAGNINO, 2004; RIO; MOURA; SALES, 2004; SANTOS; MORAES; ROSSI, 2013; FLORES; MISOCZKY, 2015). A terceira, uma análise a partir do modelo implantado, ex post, pressupõe analisar os limites e os entraves que comprometem a efetividade do atual modelo de governança para garantir uma gestão descentralizada, participativa e a instituição da cobrança pelo uso da água (SILVA; PRUSKI, 2000; ABERS; JORGE, 2005; GUTIÉRREZ, 2006; JACOBI, 2006; PORTO; PORTO, 2008; CAMPOS; FRACALANZA, 2010; LANNA, 2010, LEMOS, 2011).
Este estudo está baseado na terceira perspectiva de análise, já que passados 20 anos da promulgação da Lei que criou este sistema, vários comitês ainda se encontram em uma fase inicial do processo de implementação, sem os instrumentos de gestão e sem a institucionalização da cobrança pelo uso da água, que poderiam garantir autonomia administrativa e financeira aos comitês (FADUL, 1999; GUTIÉRREZ, 2006). Grande parte dos comitês atualmente em funcionamento não tem sustentabilidade financeira, carece de apoio político e de capacitação para que seus membros possam dar cumprimento à sua missão institucional.
A complexidade que envolve a implementação desta política pública tem gerado algumas assimetrias no sistema, em âmbito nacional. Enquanto, por exemplo, o estado do Maranhão ainda não criou comitê algum, o estado de São Paulo conseguiu criar todos os comitês previstos para o seu território, inclusive em alguns destes já há arrecadação com a cobrança pelo uso da água.
Outro ponto que parece aumentar as assimetrias encontradas entre os comitês de bacia das várias regiões do Brasil é o envolvimento da comunidade em questões ligadas à água. Nas regiões com maior desenvolvimento, como a região sudeste, o envolvimento da comunidade é mais efetivo e provoca, como consequência, um melhor desempenho do modelo nesta região. As questões referentes à água estão na pauta do dia das discussões dessas comunidades. Pessoas altamente qualificadas se colocam à disposição para serem membros dos comitês de bacias, os prefeitos e ou outros dirigentes públicos sempre se fazem presentes nessas reuniões, alguns inclusive são membros e até eleitos presidentes dos comitês.
É esta constatação de descompassos no estágio de implementação do modelo de gestão de recursos hídricos nos diferentes estados da federação que justifica a necessidade e a relevância de esclarecer as razões e os fatores que influenciam estas variações, pois estas diferenças demonstram que pode estar havendo dificuldades na implementação desta política pública em algumas localidades do país. Assim, este trabalho consiste em identificar e analisar os fatores restritivos e propulsores que interferem na implementação do atual modelo da gestão de recursos hídricos por comitês de bacias hidrográficas nos estados do nordeste. Paralelamente, e de forma complementar, foi também verificado entre os comitês pesquisados, qual o entendimento destes com relação ao modelo e à sua efetividade.
O estudo envolve uma análise da situação em que se encontram os comitês de bacias de domínio estadual, localizados nos estados da Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraíba, Rio Grande do Norte, Ceará e Piauí, identificando os principais avanços alcançados e os fatores que limitam o seu desenvolvimento. O estado do Maranhão não foi alvo direto desta pesquisa por saber-se, antecipadamente, que não existia comitê algum instalado neste estado, o que já constituiu, também, um resultado deste estudo. A pesquisa foi realizada em quatorze comitês de bacias existentes nos estados do nordeste, mostrando que vários desses comitês ainda não atingiram o estágio de funcionamento conforme preconizado pela lei que os criou.
Este artigo está organizado em seis partes, iniciando com este capítulo introdutório, que traz a contextualização, o problema em estudo, os objetivos da pesquisa e a sua justificativa. Em seguida o artigo trata da Lei das Águas apresentando os fundamentos e instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos, e destacando as bases em que foram criados os comitês de bacias hidrográficas. Como fundamento conceitual para embasar as análises o estudo traz uma discussão acerca dos processos de descentralização e participação que envolvem a estruturação e o funcionamento desses comitês, indicando os elementos sobre os quais se assentaram as análises. Apresenta, em seguida, os procedimentos metodológicos utilizados, os resultados e análises e, por fim, as conclusões.
Autores: José Luciano Mendonça Morais; Élvia Fadul e Lucas Santos Cerqueira.
