Resumo
O termo “grilagem” remete à prática antiga de forjar título de propriedade e colocá-lo em uma gaveta com grilos para amarelar o documento, conferindo a aparência de um documento legitimo. As táticas se modernizaram, persistindo diversas práticas, conhecidas como grilagem, que buscam fraudar títulos e invadir terras com o objetivo de apropriar-se indevidamente de áreas tanto públicas quanto particulares, muitas vezes com o auxílio de agentes corruptos, sejam eles da esfera pública ou privada.
Contudo, se o problema é conhecido há muito tempo, ainda são incipientes as tentativas de sistematizar os riscos de fraude e corrupção que viabilizam a grilagem. Nesse contexto, esta pesquisa busca justamente identificar e compreender esses riscos, sugerindo soluções para aprimorar o combate à grilagem no país. Essa abordagem nos permite perceber a grilagem por novos ângulos e reforça a urgência de se aprimorar a governança, a integridade e a transparência do sistema de administração de terras do país, bem como da mobilização do arcabouço legal e institucional anticorrupção e antilavagem para melhor enfrentar o problema.
Via de regra, a grilagem envolve diversas fraudes em registros públicos, cadastros de terras, processos de regularização fundiária e demais sistemas de informação da administração pública, que podem ser facilitadas por práticas de corrupção.
Para viabilizar a grilagem, pecuaristas, sojeiros, madeireiros, empresários locais, investidores imobiliários e demais agentes que podem atuar como líderes de organizações criminosas, articulam uma série de profissionais para operacionalizar seus esquemas, escapar das sanções e lucrar com o crime. Isso pode incluir funcionários públicos corruptos, advogados, cartorários, juízes, agrimensores, “empreendedores” do desmatamento, policiais e pistoleiros, bem como laranjas e testas-de-ferro, para dissimular os verdadeiros beneficiários dos crimes.A grilagem de terras gera impactos sociais, ambientais e econômicos dramáticos. Nas regiões afetadas por esse grave problema, povos indígenas e comunidades tradicionais, assim como pequenos e grandes produtores, sofrem com as invasões de terras.
Muitas vezes, esses conflitos são acompanhados de ameaças, tentativas de intimidação, extorsão, agressões, assassinatos e outras formas de violência contra os ocupantes legítimos das terras que se mostrarem um obstáculo aos esquemas de grilagem.
A grilagem prejudica também o desenvolvimento econômico, já que gera instabilidade e fragiliza a segurança jurídica dos direitos de propriedade. Quando ocorre em florestas públicas, em particular na Amazônia, a grilagem leva ao desmatamento e à exploração ilegal dos recursos naturais. Nesse sentido, a grilagem traz a floresta amazônica cada vez mais próxima do ponto de não retorno, levando a um colapso do bioma. Além disso, contribui com a aceleração da crise climática global, já que, em 2020, 46% das emissões de gases a efeito de estufa do Brasil resultaram de mudanças no uso da terra (principalmente supressão florestal). Vale ressaltar ainda que essa porcentagem está aumentando com o crescimento acelerado das taxas de desmatamento nos últimos anos.
Diante desse cenário, esta pesquisa buscou diagnosticar quais são as fragilidades da governança de terras que sustentam a grilagem, assim como quais são as práticas de fraude e corrupção usadas para se apropriar indevidamente de áreas públicas e privadas. Para tanto, além de uma revisão da literatura e de entrevistas, foram analisadas 11 operações do Ministério Público com órgãos policiais em oito estados para entender as diferentes estratégias dos grupos criminosos que grilam terras. Por meio dessa metodologia, foram identificados 21 riscos de fraude e corrupção que viabilizam a grilagem de terras. O mapa a seguir (Figura 1) apresenta as operações estudadas e os aspectos analisados nesta pesquisa.
Grupos criminosos implementam estratégias variadas para fraudar sistemas e corromper instituições no objetivo de se apropriar indevidamente de terras. Para entender o modo de agir desses grupos, existem dois aspectos de esquemas de grilagem que podem ser analisados. Por um lado, a dimensão jurídica-administrativa da grilagem consiste em fraudes documentais em registros, cadastros e processos de titulação para obter um título de propriedade com aparência de legalidade. Por outro lado, é possível analisar a grilagem sob a dimensão física econômica do problema, ou seja, a invasão física da terra para explorar a área através de atividades ilícitas (criação de gado, exploração ilegal de madeira, entre outros) e/ou reivindicar sua posse. Em ambas as dimensões, o objetivo final da grilagem é, frequentemente, a obtenção de lucros por meio do uso ou da comercialização do imóvel grilado.
Este sumário executivo apresenta os resultados da pesquisa, abordando essas duas dimensões da grilagem. Começamos por apresentar as fragilidades que deixam o sistema de administração de terras vulnerável à grilagem. Na sequência, analisamos os riscos de fraude e corrupção associados a esquemas de grilagem nos seguintes processos: sistemas cadastrais e registrais; regularização fundiária; e invasão física de terras.
Em seguida, apresentamos as táticas de lavagem utilizadas para dissimular a origem ilícita dos bens e lucros resultantes de esquemas de grilagem, assim como os riscos de corrupção no âmbito político que podem facilitar a ocorrência da grilagem. O sumário executivo conclui com um resumo das recomendações para coibir a grilagem, bem como para prevenir e mitigar os riscos de fraude e corrupção identificados. A Figura 2 mostra, de forma simplificada, como os diferentes aspectos de esquemas de grilagem analisados no relatório se articulam entre si e como eles se relacionam com práticas corruptas e fraudulentas
Introdução
A grilagem prospera onde existem lacunas e deficiências no sistema de administração de terras. Isso ocorre porque organizações criminosas podem aproveitar essas fragilidades para fraudar sistemas e corromper agentes públicos e privados. Destacamos oito grandes deficiências na governança fundiária:
PRECARIEDADE DOS REGISTROS DE IMÓVEIS: em alguns Cartórios de Registro de Imóveis, é comum encontrar irregularidades nas cadeias dominiais dos imóveis registrados, ou seja, o conjunto de atos registrais que comprovam a sucessão de proprietários e a origem lícita do imóvel. Vale mencionar, ainda, a existência de sobreposições, erros e lacunas na delimitação dos imóveis, e matrículas duplicadas, entre outros.
DEFICIÊNCIAS NA DIGITALIZAÇÃO DOS REGISTROS DE IMÓVEIS: os cartórios que possuem altos níveis de precariedade também são os que sofrem com atrasos na digitalização dos seus livros. Ademais, a inexistência de um inventário estatístico transparente que integre os sistemas registrais dificulta a fiscalização dos Registros pelos órgãos públicos competentes, assim como pela sociedade civil.
TERRAS DEVOLUTAS: na Amazônia Legal, existe um passivo importante de terras públicas não destinadas, tanto estaduais quanto federais, que aguardam a determinação clara das regras relativas à ocupação das áreas em questão. Além disso, uma parte importante das terras públicas estaduais sequer foram devidamente arrecadadas, ou seja, não foram cadastradas e registradas para serem formalmente incorporadas ao patrimônio público. Nessas condições, o Estado enfrenta dificuldades para conhecer, monitorar e fiscalizar a ocupação do território e impedir as invasões dessas terras.
PROCESSOS AUTODECLARATÓRIOS EM SISTEMAS CADASTRAIS: a inscrição de imóveis nos sistemas cadastrais (SNCR, SIGEF, CAR, principalmente) é geralmente um processo autodeclaratório, e os controles dos órgãos públicos responsáveis por gerenciar os cadastros são deficientes. Portanto, os cadastros são particularmente vulneráveis às fraudes que visam dar uma aparência de legalidade a imóveis grilados.
OCUPAÇÕES LEGITIMAS NÃO RECONHECIDAS: existem numerosas posses legítimas de pequenos produtores, bem como terras de povos indígenas e comunidades tradicionais, que não são reconhecidas e que podem estar ausentes dos bancos de dados oficiais. Por definição, essas terras também não são registradas em cartórios, já que não possuem títulos formais. Tal situação leva à invisibilidade dessas formas de ocupação do território e a dificuldades para proteger tais populações de esquemas de grilagem.
FALTA DE TRANSPARÊNCIA NOS CADASTROS: os cadastros também possuem lacunas de transparência, pois geralmente nem todos os dados são acessíveis ao público, especialmente as informações de identificação dos posseiros e dos proprietários de imóveis, o que dificulta o controle exercido pela sociedade civil.
FALTA DE INTEGRAÇÃO DOS SISTEMAS CADASTRAIS E REGISTRAIS: a fragmentação das informações jurídicas, fundiárias, tributárias e ambientais entre os diversos sistemas cadastrais e registrais facilita a inserção de fraudes e dificulta a detecção e a fiscalização das irregularidades.
DÉFICITS DE ESTRUTURA E CAPACIDADE DOS ÓRGÃOS FUNDIÁRIOS E AMBIENTAIS: de forma geral, o INCRA (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária), os Institutos de Terras estaduais, assim como os órgãos ambientais, não possuem os recursos humanos, financeiros e tecnológicos necessários para o cumprimento das suas missões. Isso leva a diversas dificuldades para implementar efetivamente as políticas fundiárias, efetuar os controles necessários contra as fraudes e combater os crimes ambientais associados à grilagem.
Em decorrência, essas deficiências levam tanto a sobreposições de imóveis nos sistemas cadastrais e registrais quanto ao “subcadastro”, ou seja, a ausência de informação sobre a ocupação de algumas partes do território. Tais vulnerabilidades tendem a concentrar-se em algumas regiões do território, como a Amazônia Legal e o MATOPIBA8, onde esquemas de grilagem e conflitos agrários são frequentes.
Esse cenário de fragilidades no sistema de administração de terras e o descontrole relativo à ocupação do território também fomenta a vulnerabilidade à fraude e abre o espaço para práticas corruptas voltadas à apropriação indevida de terras. Isso ocorre porque essas situações de precariedade têm gerado desafios para distinguir ocupações legítimas do território das ilegítimas e podem ser aproveitadas por grileiros para simular imóveis regulares.
Autores: Joachim Stassart / Richard Torsiano / Dário Cardoso / Flávia M. de A. Collaço.
